徐盈雁
  黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》),提出了建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家的總目標,對涉法涉訴信訪改革工作提出了新的更高的要求。為貫徹落實四中全會《決定》關於“把信訪納入法治化軌道,保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”等改革要求,最高人民檢察院日前印發了《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序實施辦法》《人民檢察院司法瑕疵處理辦法(試行)》《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》等三個涉法涉訴信訪改革配套實施辦法(下稱“三個辦法”)。最高人民檢察院控告檢察廳主要負責同志就“三個辦法”的出台背景、主要內容和貫徹落實應註意的問題回答了記者提問。
  問:請介紹一下出台“三個辦法”的背景?
  答:涉法涉訴信訪改革是中央確定的重要改革事項,是深化司法體制和社會體制改革的重要內容。去年12月,中辦、國辦印發了《關於依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》,明確了涉法涉訴信訪改革的總體思路、基本原則和主要內容。結合檢察工作實際,最高檢於今年1月印發了《最高人民檢察院關於進一步加強新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》,對檢察機關推進涉法涉訴信訪改革提出了總體要求和路徑指引。隨著涉法涉訴信訪改革的深入推進,為解決入口不順、法律程序“空轉”、出口不暢等突出問題,中央政法委於今年7月印發了《關於建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》《關於建立涉法涉訴信訪執法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導意見》《關於健全涉法涉訴信訪依法終結制度的意見》等三個文件。按照中央關於深化司法體制和社會體制改革的要求,最高檢經過深入調研,廣泛征求意見,研究起草了“三個辦法”,作為涉法涉訴信訪改革的配套實施文件,經最高檢檢委會審議通過後於日前正式印發執行。
  問:為什麼要制定這“三個辦法”?答:《決定》明確提出了“落實終審和訴訟終結制度,實行訴訪分離,保障當事人依法行使申訴權利”等改革要求。制定下發這“三個辦法”,是檢察機關落實黨的十八屆四中全會有關涉法涉訴信訪改革新要求的需要,是破解制約檢察機關涉法涉訴信訪改革深入推進一些“瓶頸”問題的需要,是健全檢察機關涉法涉訴信訪工作機制的需要,對保障當事人依法行使控告、申訴等訴訟權利,依法及時公正解決人民群眾的合理合法訴求具有重要意義。從檢察機關涉法涉訴信訪工作實際看,目前還存在以下比較突出的問題。一是控告申訴導入法律程序機制尚不健全。檢察機關管轄的控告申訴與普通信訪以及其他政法機關管轄的涉法涉訴信訪事項界限不清、標準不明;受理導入流程不順,一些符合條件的控告申訴不能及時導入相應法律程序;內外部銜接配合機制不完善,推諉扯皮、“踢皮球”現象時有發生,群眾反映的問題得不到依法及時受理。二是檢察環節司法瑕疵的補正機制缺位。近年來,各級檢察機關狠抓執法規範化建設,取得了明顯成效。但是,因執法不嚴格、不規範、不文明等導致的司法瑕疵問題還比較突出,導致當事人對案件辦理的公正性產生懷疑,往往要求對司法瑕疵給個說法。但因缺乏明確的處理規定,如何妥善補正司法瑕疵成為長期困擾涉法涉訴信訪工作的一個突出問題,成為“案結事不了”的一個重要原因。三是訴訟終結案件出口不暢問題突出。主要表現為檢察機關終結案件範圍不明確、備案審查定位不明確以及終結案件移交機制不健全等問題。可以說,上述入口、辦理、出口等關鍵環節存在的突出問題,嚴重影響了檢察機關依法處理涉法涉訴信訪問題的成效,如不採取措施下大力氣予以破解,涉法涉訴信訪改革就難以順利向前推進,也難以取得群眾的信任和支持。基於對上述問題的深入調研和認真梳理,按照中央政法委和最高檢黨組的部署要求,我們堅持以問題為導向,緊密結合檢察機關涉法涉訴信訪工作實際,制定下發了這“三個辦法”。
  問:請問“三個辦法”的主要內容和意義有哪些?
  答:《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序實施辦法》明確規定,檢察機關受理控告申訴依法導入法律程序,應當堅持訴訪分離、統一受理、分類導入、保障訴權、及時高效等五項原則,同時對訴訪分離標準和要求、檢察機關受理範圍和條件、控告申訴導入相應法律程序的具體情形、對其他司法機關管轄和共同管轄事項的處理以及導入機制的保障措施等內容作了明確規定。該辦法通過完善檢察機關控告申訴審查受理工作,有利於進一步暢通群眾訴求表達渠道,對保障公民、法人和其他組織依法行使控告申訴權利、通過法律程序維護自身權益意義重大。
  《人民檢察院司法瑕疵處理辦法(試行)》首次對檢察機關在事實認定、證據採信、法律適用、法律程序、法律文書以及司法作風等方面存在司法瑕疵的表現形式作出了具體規定,同時對發現途徑、答覆息訴、源頭治理、責任追究以及發現其他政法機關司法瑕疵的處理等內容作出了明確規定。對於發現檢察環節存在司法瑕疵的,相關檢察院應當分別或者合併採取說明解釋、通知補正、賠禮道歉、司法救助等措施,予以妥善補正,對當事人受損的合法權益進行彌補或恢復,以取得當事人的理解、諒解和認同,重新塑造司法公信力和司法權威。該辦法通過明確檢察環節司法瑕疵的發現和處理措施,有利於預防、減少和及時補正司法瑕疵,提高檢察院執法辦案質量和效率,促進司法公正,更好地維護人民群眾合法權益。
  《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》對依法終結的涵義、終結案件的範圍、終結決定的責任主體、案件終結的標準和條件、案件終結的路徑、終結決定的效力、案件終結後的退出、終結決定的備案以及案件終結後當事人權利的救濟等內容作出了明確規定。該辦法的制定印發,是檢察機關貫徹四中全會關於“落實終審和訴訟終結制度”要求的具體舉措,有利於完善檢察機關控告申訴案件依法終結和有序退出機制,有利於實現維護控告人、申訴人的合法權益與維護法律尊嚴和信訪秩序的有機統一。
  問:在貫徹執行“三個辦法”中應著重註意什麼問題?
  答:“三個辦法”作為檢察機關涉法涉訴信訪改革的配套實施辦法,涵蓋了審查受理、案件辦理、終結退出等關鍵環節,對引導和支持當事人理性表達訴求、依法維護權益,解決好群眾最關心最直接最現實的權益保障問題具有重要意義。各級檢察機關在具體執行中,應著重註意以下幾個問題:
  一是加快構建綜合性受理平臺。《決定》對“建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制”提出了明確要求。各級檢察機關要按照中央和最高檢的工作要求和部署,站在深入推進涉法涉訴信訪改革和創新社會治理體制的高度,積極順應群眾的新要求、新期待,進一步暢通和拓寬群眾訴求表達渠道,以信息技術為支撐,加快構建網上信訪、視頻接訪工作機制,整合來信、來訪、電話、網絡、視頻等訴求表達渠道,積極穩妥推進集控告、舉報、申訴、投訴、咨詢、查詢於一體的綜合性受理平臺建設,做到有訴必理、有案必立,為群眾通過法律途徑解決矛盾糾紛、維護合法權益提供最大便利。
  二是堅持訴訪分離原則。《決定》明確提出要“實行訴訪分離,保障當事人依法行使申訴權利”。因此,堅持訴訪分離,把涉及刑事、民事、行政等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來,由政法機關依法處理,是各級檢察機關在受理控告申訴導入法律程序工作中必須堅持的一項重要原則。在實際工作中,要著重註意以下幾點:一要按照訴類事項的基本特征和法律管轄規定,準確甄別控告、申訴的性質和類別。二要嚴格按照檢察機關依法管轄的涉檢和訴訟監督類事項,做好控告申訴的受理工作。三要按照內部業務分工,及時將受理的檢察機關管轄的控告申訴移送相關業務部門或監察部門辦理。需要強調的是,各級檢察機關在實施過程中,要依法規範履行法律監督職責,不能人為提高受理門檻,該受理的必須受理,依法保障當事人的控告申訴權利。
  三是準確界定執法錯誤和司法瑕疵。執法錯誤與司法瑕疵均屬於不符合法律和有關規定的情形,但在對當事人權益的損害程度、法律後果等方面存在質的區別。司法瑕疵不影響案件結論的正確性和效力,也不屬於法律規定的啟動複查程序和監督程序條件的情形。因此,要準確把握司法瑕疵與執法錯誤之間的界限,既不能不當擴大司法瑕疵範圍,使執法錯誤被“降格”為司法瑕疵,也不能不當擴大執法錯誤的範圍,使司法瑕疵被“升格”為執法錯誤。對於執法錯誤,要嚴格按照最高檢《關於切實履行檢察職能,防止和糾正冤假錯案的若干意見》《人民檢察院複查刑事申訴案件規定》等文件要求,依法糾正錯誤的決定、判決和裁定,保護申訴人的合法權益,促進司法公正,保障法律的統一正確實施。對於發現的檢察環節司法瑕疵,要按照《人民檢察院司法瑕疵處理辦法(試行)》的規定,根據訴訟階段及司法瑕疵具體情況,妥善予以補正,重新塑造司法公信力。司法瑕疵補正是一項全新的工作,需要在實踐中不斷地豐富和完善,各級檢察機關要註意總結工作經驗,扎實有效地開展好這項工作。
  四是嚴格把握訴訟終結標準和條件。對中央有關文件確定的“法律問題解決到位,執法責任追究到位,解釋疏導教育到位,司法救助到位”的標準,《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》結合檢察工作實際進行了細化、具體化,從審查複查程序、案件實體處理、糾正錯誤、責任追究、教育疏導和司法救助等方面提出了硬性要求,只有在所列條件全部具備的情況下,才可以申報終結、決定終結,以此確保案件終結質量。同時,各省級檢察院一定要切實負起審查終結的主體責任,對屬於檢察機關終結的案件,嚴格按照規定的程序和標準,依法審慎開展訴訟終結工作,依法保障當事人的合法權益,確保案件終結質量經得起法律和歷史的檢驗。
  五是加強外部溝通協調。檢察機關在開展審查受理、案件辦理、終結退出等工作中,離不開黨委政府的領導和支持,離不開公安機關、法院等政法機關的協助和配合。對此,各級檢察機關在執行“三個辦法”中,要註意加強外部溝通協調,推動構建處理涉法涉訴信訪工作的強大合力。一要著眼於保障當事人的合法權益,做好共同管轄事項的受理工作。對控告申訴既包含檢察機關管轄事項,又包含其他司法機關管轄事項的,應當依職權及時受理檢察機關管轄事項;對其他事項,應當告知當事人向主管機關提出。同時,要加強同公安機關、法院的協調配合,建立控告申訴案件審查受理信息的互通共享機制,明確交叉管轄案件的處理原則、移送標準和條件,構建依法處理涉法涉訴信訪問題的外部合力。二是各級檢察院要積極爭取處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議、黨委政法委、綜治辦等單位的支持,推動建立終結案件的移交、退出機制,落實教育疏導、矛盾化解和幫扶救助等工作。
  (本報北京12月5日電)  (原標題:依法按程序解決涉法涉訴信訪問題)
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